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Edito du n° 222 (02-2003)

Urgence sociale

A l'heure où se discute une décentralisation accrue et une dévolution plus grande de l'aide sociale et médicosociale aux départements, certains rappels à la loi signalent à point nommé que les collectivités locales ont aussi des comptes à rendre aux usagers.

La jurisprudence administrative et le commentaire de Benoît Candon que nous publions dans ce numéro étrillent l'ASE des Bouches du Rhône pour n'avoir pas respecté le droit de l'enfant à recevoir l'aide prévue par le Code de l'action sociale et des familles. Peu importe que, dans les cas cités et commentés, il s'agisse d'étrangers demandeurs d'asile, vivant une situation particulièrement précaire. L'attitude publique critiquée est révélatrice d'un comportement dans lequel d'autres usagers - et d'autres Conseils généraux - se reconnaîtront.

 Par Jean-Luc Rongé 


L'ASE est dans l'obligation d'accorder des prestations financières lorsque la santé de l'enfant, sa sécurité, son entretien ou son éducation l'exigent et lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes.

Révolution judiciaire ? Sans doute pas. Mais peut-être bien une sortie des ténèbres et, en tout cas, une première dans le cadre du nouveau référé administratif.

La procédure d'urgence, entrée en vigueur en 2001, permet à l'usager de faire face, plus efficacement qu'auparavant, aux décisions immédiatement applicables de l'administration. Dans les ordonnances publiées, il s'agissait pour la plupart de familles avec enfants hébergées en hôtel, dont le Conseil général refusait de poursuivre la prise en charge. Le département conteste que, dans le cadre de la mission légale de l'ASE, la loi le contraigne à intervenir financièrement en faveur des enfants en difficulté et qu'une telle aide puisse perdurer.

Statuant sur le doute sérieux quant à la légalité de ces objections, le tribunal administratif des Bouches du Rhône - conforté par le Conseil d'Etat - répond que la condition d'urgence est remplie dès lors que les requérants, ne disposant pas de ressources, se trouvent dans la même situation que celle qui avait amené le département à leur accorder une aide.

L'ASE est dans l'obligation d'accorder des prestations financières lorsque la santé de l'enfant, sa sécurité, son entretien ou son éducation l'exigent et lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes. Cette aide comporte notamment le versement d'aides financières sous forme de secours exceptionnels ou d'allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces (1). Le caractère obligatoire de l'intervention départementale ressort clairement du texte, qui distingue le mineur d'âge du mineur émancipé ou du jeune majeur à l'égard desquels l'aide devient facultative.

Le caractère provisoire de l'aide n'est pas corroboré par le texte, même si dans l'esprit généreux du législateur, la misère ne peut se pérenniser dès lors qu'elle est, n'est ce pas, jugulée par l'intervention du service public ?

Lorsque la loi prévoit que l'aide financière peut être accordée par des allocations mensuelles, on doit bien croire que les difficultés ne se règlent pas en trois coups de cuillère à pot, et certainement pas en réglant trois notes d'hôtel.

Il suffit de laisser passer un peu de temps pour que la difficulté non résolue se transforme en danger et que l'aide judiciaire contrainte prenne le relais de l'aide volontaire. Dans la vie d'une famille en difficulté, la frontière entre les deux interventions peut être ténue (2). C'est peut être ce qu'attendent certains services départementaux ? Dans les nouveaux chefs-lieux, l'hôtel départemental et le palais de justice se font souvent face. L'usager déçu n'a qu'à traverser la rue pour changer de guichet, quand ce n'est le responsable de l'ASE qui fait ce qu'on appelle dans son jargon, un «signalement parapluie» au parquet. L'intervention judiciaire rassurera les travailleurs sociaux en contraignant le département à ne pas se défaire de sa responsabilité.

Et pourtant, tout observateur lucide est consient que c'est une gestion absurde, imbécile, que d'attendre le moment où devient presque inévitable la mesure de placement, bien plus coûteuse sur les plans humain et financier. En 2001, 136 000 enfants étaient confiés à l'ASE et 127.000 actions à domicile étaient entreprises. Il y a progrès certes. Le tout a coûté 4,3 milliards d'euros à la collectivité en 2000, avec de profondes disparités selon les départements, le coût moyen par habitant variant de 20 à 176 euros (3). Ces disparités sont effrayantes lorsqu'on les examine à la loupe.

Les refus censurés par la jurisprudence que nous publions interviennent comme si l'action de Ségolène Royal, et l'esprit des rapports Naves-Cathala ou Roméo n'avaient jamais touché certains Conseils généraux.

Ou pire encore, on réserverait un dispositif plus performant de protection de l'enfance aux nationaux et aux étrangers «réguliers».

Qu'on en juge. Dans un rapport présenté à l'IGAS, quatre membres de l'inspection générale (4) ont constaté des écarts de dépenses d'aide financière entre départements, difficilement compréhensibles au regard des besoins. Ainsi en 1997, le Bas Rhin dépensait 1,61 euros par habitant de moins de vingt ans, tandis que l'Essonne en dépensait 157,31. Le premier se contentait généralement de motiver ses décisions par la reproduction de la formule «Votre demande ne relève pas de l'aide sociale».

Le second, pour généreux qu'il paraîsse, recourait à des attributions quasi-automatiques et semblait «dispenser les travailleurs sociaux d' un véritable accompagnement des familles».

Quand les dépenses sont engagées, il s'agit souvent de pallier à la carence d'autres organismes comme la Caisse d'allocations familiales, sans espoir de récupérer les sommes versées (5).

Dans certains cas, il s'agit simplement de prendre en charge les factures EDF-GDF de ménages en difficulté, comme un tiers payant. Nombre de départements infantilisent encore l'aide aux familles en distribuant des bons alimentaires, pratique peu respectueuse de la dignité. Tandis que tout un chacun constate la saturation des dispositifs de l'ASE et l'allongement des files d'attente, les inspecteurs de l'ASE disposent de peu d'informations sur la situation matérielle des familles, alors que celles-ci «sont non seulement des éléments objectifs très important pour prendre une décision, mais peuvent être également révélateurs de problématiques à caractère plus psychologique» (6).

Face à ces constats, on est loin de l'expertise, de l'identification du besoin et de la contractualisation de l'aide préconisées par Claude Romeo (7). Privé de soins ou gavé, l'usager est trop souvent considéré comme un objet consommant de l'aide. Et pour l'urgence, «faites la file comme tout le monde !».

Si cette jurisprudence faisait des petits, l'intervention du tribunal administratif pourrait, par la voie du référé, permettrait aux familles d'imposer la contrainte aux services départementaux en évitant le passage devant le juge des enfants.

Les décisions commentées correspondent à des situations ayant déjà fait l'objet d'une intervention sociale préalable. Le juge a suspendu des décisions de retrait d'aide. S'agissant du rejet d'une première demande, même s'il dispose du pouvoir d'en contrôler la légalité et d'en suspendre l'exécution, le juge ne peut se substituer au service départemental pour déterminer le besoin et fixer le montant de l'aide. Tout au plus peut-il donner injonction au service départemental de procéder d'urgence au réexamen du dossier. Par contre, toujours saisi dans l'urgence le T.A. de Marseille a reconnu le droit à une vie décente (8) comme une liberté fondamentale dont l'atteinte grave et manifestement illégale doit être censurée. Cette compétence du juge des référés lui permet d'ordonner les mesures nécessaires à la sauvegarde du droit atteint. Dans ce cadre, le département est susceptible de recevoir l'injonction judiciaire d'accorder à titre provisoire, selon les modalités déterminées par le juge, l'aide sociale qu'il avait refusée - même à la première sollicitation.

Avis aux amateurs. Gageons que la généralisation de cette jurisprudence - pour autant qu'elle ait lieu - «boostera» les idées contenues dans les rapports précités. Si l'on n'y prend pas garde, leur sort serait de dormir sous la poussière, comme tant d'autres résolutions auxquelles ont résisté jusqu'à présent nombre de barons locaux dont la réformes des collectivités locales pourrait renforcer les pouvoirs.


(1) Articles L. 222-2 et L. 222-3 du Code de l'action sociale et des familles (CASF).
(2) La distinction entre la circonstance qui amène l'usager à négocier une aide avec l'ASE et celle qui amène le juge à se prononcer porte sur une appréciation du «danger» et de la «gravité» de la situation. Dans le premier cas, l'ASE apporte son soutien aux mineurs et leurs familles confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre (art. L. 221-1 du CASF). Dans le second, le juge intervient «si la santé, la sécurité ou la moralité du mineur non émancipé sont en danger ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises» (art. 375 Code civil).
(3) Christian Jacob, ministre délégué à la Famille; discours d'installation du groupe de travail sur la Protection de l'enfance, 26 novembre 2002.
(4) Inspection Générale des Affaires Sociales, «Contrôle de quatre services départementaux de l'ASE», rapport présenté par Mme. Bénédicte Jacquey-Vazquez et MM. Jean Blocquaux, Pierre Sautou et Jean-Luc Vieilleribiere, rapp. n° 2000 064, mai 2000.
(5) Rapport Naves-Cathala, p. 39.
(6) Rapport Naves-Cathala, p. 37.
(7) «L'évolution des relations parents-enfants-professionnels dans le cadre de la protection de l'enfance», octobre 2001; rapport remis à Madame la Ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées.
(8) 11ème alinéa du préambule de la Constitution de 1946 : «[La Nation] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence». Egalement, Convention internationale relative aux droits de l'enfant, art. 27.1. «Les États parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social».